ILSED: Lineamientos para un sistema de seguridad democrática y eficiente para Mendoza

Esta es una síntesis (a riesgo de perder profundidad) del documento desarrollado por el Instituto Latinoamericano de Seguridad y Democracia (ILSED) en consulta y cooperación con funcionarios de Seguridad y actores sociales de distintas áreas durante el año 2005. Las propuestas mantienen vigencia:

1. Primera parte: Prevención del delito y la violencia

Objetivos principales

l Reducción de los delitos callejeros

l Disminución de la sensación de inseguridad

Objetivos complementarios

l Fomentar la activa participación de actores no gubernamentales para promover la recuperación del espacio público, la integración y la generación de lazos de solidaridad social en torno a iniciativas de producción de seguridad.

l Colaborar en la producción de una nueva cultura en materia de seguridad urbana con la generación y difusión de nuevos lenguajes y prácticas que permitan plantear y debatir socialmente las necesidades y demandas de manera democrática.

l Construir una red de compromisos, cooperación y articulación entre actores gubernamentales de diferentes áreas para el desarrollo de intervenciones de prevención y mejoramiento de la calidad de vida de los ciudadanos.

l Promover la transformación de las instituciones policiales para la generación de técnicas de intervención fundadas democráticamente, en el marco de nuevas estrategias y actores de la prevención del delito.

Metodología

a) Prevención integrada: estrategia de prevención social junto con la estrategia de prevención situacional ambiental.

b) Participación ciudadana:

· Diagnóstico del estado de la seguridad urbana (consultivo).

· Decisión acerca del tipo de intervención a desarrollar (resolutivo).

· Desarrollo de las intervenciones (ejecutivo).

· Seguimiento de la ejecución de las intervenciones (fiscalizador).

c) Articulación de instituciones en un esquema de compromiso, cooperación y articulación:

· Involucrar programas e iniciativas preexistentes.

· Generar nuevos programas e iniciativas.

· Definir líneas de acción entre los actores gubernamentales y la estructura de gestión de propuesta.

1.1. Prevención social

Busca incidir en los procesos de generación de criminalidad a partir de iniciativas de integración social, económica y cultural. El objetivo es prevenir el delito en un intento de socializar la política criminal orientadas a los grupos vulnerables o desafiliados.

Objetivos específicos

. Elaborar en cada área proyectos comunitarios que complementen desarrollo integral de emprendimientos productivos, atención jurídica y abordajes en red de las necesidades y conflictos emergentes.

. Organizar fuentes de trabajo en forma integral con la comunidad aplicando planes de empleo y/o capacitación laboral.

. Diseñar acciones de prevención para la reducción de la vulnerabilidad social focalizadas en la inserción laboral de la capacitación, la atención escolar, la salud y la recreación.

. Promover una actitud positiva y cooperadora de la sociedad para una respuesta integral al problema del delito, violencia y desintegración social junto con operadores sociales, activando las redes locales de contención.

. Reducir el delito y la violencia, promoviendo formas de resolución pacífica de conflictos.

. Constituir una red de articulación, cooperación y compromiso de todos los sectores

Destinatarios

Directos: Adolescentes y jóvenes desocupados, pertenecientes a los sectores sociales marginados o excluidos, con necesidades básicas insatisfechas, por debajo de la línea de subsistencia y en situación de vulnerabilidad social o en riesgo de estar involucrados en situaciones de violencia.

Indirectos: las familias de los adolescentes y jóvenes en riesgo; la red comunitaria de miembros en ambos grupos.

Metodología

a) Investigación-acción-participación: la comunidad participa en determina que le pasa, por qué le pasa y decidir para qué objetivos trabajar.

b) Abordaje en dimensiones: individual, grupal, socio comunitaria y socio institucional.

c) Ejes de acción:

· Capacitación laboral y desarrollo de emprendimientos productivos

· Atención jurídica

I.Asesoramiento y derivación en materia penal y familiar

II.Asesoramiento para trámites en diversos organismos

III.Orientación frente a violaciones de derechos fundamentales

· Promoción y fortalecimiento de redes personales, familiares y comunitarias

· Prevención de la violencia escolar

· Prevención de adicciones

· Contención complementaria

· Prevención del trabajo infantil

· Defensa de los derechos del niño y adolescente.

1.1.1. Acciones comunidades vulnerables

1.1.1.1. Área jurídica

Objetivos:

· Brindar acceso a asesoramiento jurídico.

· Asesoramiento a los ciudadanos en el conocimiento y ejercicio de sus derechos fundamentales.

Metodología:

Talleres y asesoramiento en materia de derecho penal, procesal penal, de familia y laboral. Trámites en diversos organismos y sistematización de la información. Orientación frente a la violación de derechos fundamentales.

1.1.1.2. Vincular

1.1.1.2.1. Dispositivos grupales para niños de 6 a 12 años.

Objetivos:

· Desarrollar capacidad para identificar y expresar sentimientos

· Fortalecer las capacidades de convivencia y resolución pacífica de conflictos.

· Cultura del trabajo, descubrimiento y valoración personal y desarrollo de la creatividad individual y colectiva.

· Garantizar el acceso a actividades culturales, deportivas y recreativas.

· Identificar factores de riesgo.

Metodología:

Talleres y actividades culturales, artísticas, recreativas y deportivas.

1.1.1.2.2. Dispositivos grupales para niños de 13 a 25 años.

Objetivos:

· Revisar identidades subculturales.

· Desarrollar destrezas psicosociales y pautas de convivencia con límites.

· Conocimiento de las posibilidades de inserción social y reconocer las propias destrezas.

· Acceder a cultura, recreación y deporte.

· Dar herramientas para la resolución pacífica de conflictos.

· Información y atención en temas de drogas y HIV.

Metodología:

· Espacios de interacción de búsqueda de alternativas y ejemplos y que permitan elegir alternativas diferentes de subsistencia.

· Talleres de prevención de la violencia.

· Nodos de información sobre drogas, HIV, medidas de seguridad educativas y curativas.

1.1.1.2.3. Dispositivos grupales para familiares de niños y jóvenes.

Objetivos:

  • Talleres para padres donde concienticen sobre el rol paterno, materno y los modelos identificatorios.
  • Tratamiento y promoción de la internalización de los derechos del niño y posibilidad real de implementarlos.
  • Identificar indicadores de violencia familiar.

Metodología:

  • Talleres.

1.1.1.2.4. Dispositivos de contención a personas salidas de instituciones de detención y sus familias.

Objetivos:

  • Reconstruir la identidad y tomar distancia de las conductas aprendidas en cárceles o lugares de detención.
  • Atender en momentos de crisis y detectar conductas y factores de riesgo.
  • Concientizar sobre necesidades de cada miembros.

Metodología:

  • Entrevistas, visitas, actividades culturales y deportivas, mapeo de vínculos y articular áreas jurídicas con información de centros de detención.

1.1.1.2.5. Dispositivos comunitarios y trabajo y gestión de emprendimientos

Objetivos:

  • Fortalecer el trabajo comunitario y sus organizaciones.
  • Apostar a la reinserción educativa y laboral con formación.
  • Estrategias de difusión de proyectos comunitarios.
  • Crear una banca social que apoye aquellos proyectos que funcionen.
  • Información y prevención sobre drogas.


1.1.2. Implementación

1.1.2.1. Nivel provincial

a) Crear la Unidad de Gestión Central (a nivel municipal). Actividades:

· Elaborar un diagnóstico sobre el estado de la seguridad urbana en la provincia con estadísticas policiales, estadísticas judiciales y estadísticas de victimización.

b) Crear Fondo concursable financiado por la banca social: para la prevención integrada del delito a través de la participación ciudadana. Temas:

· Generar la adecuada coordinación entre los niveles de gobierno central y local.

· Generar una forma efectiva de participación ciudadana en forma de cogestión.

· Optimizar el gasto público en el financiamiento del diseño e implementación de intervenciones destinadas a la prevención.

· Transparentar el gasto público en el financiamiento de intervenciones destinadas a la prevención del delito.

· Multiplicar el diseño e implementación de intervenciones destinadas a la prevención del delito.

Tipos de proyectos:

· Generar vías de inserción de grupos de jóvenes que se encuentran en situación de vulnerabilidad o exclusión social al trabajo. Generación de instancias de capacitación laboral, gestación de empresas sociales).

· Fortalecer o reconstruir la inserción de grupos de jóvenes en situaciones de vulnerabilidad al sistema educativo formal.

· Fortalecer o reconstruir lazos sociales y familiares de grupos de jóvenes en situaciones de vulnerabilidad.

· Generar esquemas de mediación y resolución alternativa de conflictos.

· Recuperar espacios públicos degradados.

Actores: organizaciones sociales y organizaciones sociales asociadas con gobierno.

c) Seleccionar las zonas de implementación de los proyectos de acuerdo al diagnóstico.

1.1.2.2. Nivel local

a) Formar equipo técnico de la Unidad de Gestión Local o Gabinete Social de Seguridad Local y capacitarlo en los temas vinculados. Formada por:

· Trabajadores sociales con experiencia en dinámicas de grupos

· Psicólogos con experiencia en dinámica de grupos.

· Abogados especializados en derecho penal y criminología.

· Especialistas en economía social y desarrollo de emprendimientos productivos.

· Facilitadores o mediadores.

b) Realizar un diagnóstico de la seguridad urbana para definir la implementación. Teniendo en cuenta:

· Situación demográfica, social, económica y de infraestructural

· Organizaciones de la sociedad civil que actúan (mapeo).

· Iniciativas y programas de política pública presentes (de cualquier nivel).

c) Construir y mantener un mecanismo permanente de participación ciudadana en materia de seguridad a través de los dispositivos de implementación.

d) Diseñar y desarrollar las intervenciones preventivas a través de los proyectos locales, con recursos gubernamentales y de la sociedad civil. Según acciones en punto 1.1.1.

e) Monitoreo de las estrategias de prevención integral.

f) Evaluación de las estrategias.
Segunda parte: Sistema de policías

2.1. Lineamientos para la modernización del sistema de seguridad público

2.1.1.Modernización de la estructura organizativa: Sistema de seguridad preventiva y sistema de seguridad compleja

El tipo de problema delictivo debe ser el que defina qué tipo de estructura tiene la policía. Por eso es importante hacer una distinción conceptual y otra institucional entre el policiamiento preventivo y el policiamiento complejo.

Preventivo: debe evitar que se comentan delitos, impedir el acto delictivo en concreción o evitando las consecuencias posteriores y garantizando el aseguramiento de los presuntos delincuentes.

Complejo: interrumpir o conjurar las actividades delictivas desarrolladas por la criminalidad organizada, terrorismo a través de la producción de inteligencia, seguimiento e investigación de grupos, actividades, apuntando a su persecución penal y desarticulación.

Esto exige dos tipos de organización y funcionamiento institucional. Diferenciados en el mando estratégico y táctico, estructura organizativa y funcional, carrera profesional, sistema de formación y capacitación.

Objetivos:

· Mayor participación y compromiso policial con los objetivos y procedimientos.

· Activa intervención en la formulación, implementación y control del sistema de información y análisis delictivo.

· Mayor rapidez, agilidad y flexibilidad en la toma de decisiones en la ejecución de los procedimientos y medidas operacionales llevadas a cabo.

· Mayor y mejor información, control y evaluación de resultados de la estrategia y de las acciones preventivas o complejas.

2.1.1.1. Acciones de modernización de la estructura organizativa

1) Estructura policial de mando policial, dependientes de la Subsecretaría de Seguridad.

v Dirección de Seguridad Preventiva: conducción estratégico operacional y táctica de todas las dependencias, gestión administrativa de las carreras profesionales, formación y capacitación.

v Dirección General de Seguridad Compleja: conducción estratégico operacional y táctica de las dependencias y de investigación criminal, evaluación y control, gestión administrativa de las carreras profesionales, su formación y capacitación. No puede ser la policía en función judicial, por lo tanto es algo distinto a la Dirección de Investigaciones.

2) Descentralización territorial y funcional de mando policial táctico policial de los sistemas de seguridad preventiva y de seguridad compleja. Crear una coordinación estratégica centralizada y de ejecución operacional descentralizada, dándole un papel más importante a las dependencias operacionales preventivas o de policiamiento complejo en la planificación, desarrollo operacional y evaluación en el nivel táctico.

· Descentralización territorial del mando táctico operacional de la policía de seguridad preventiva reforzando las jefaturas distritales como dependencias encargadas de aplicar los lineamientos trazados por la subsecretaría de seguridad.

· Diferenciación y descentralización funcional del mando táctico operacional en el ámbito de la policía de seguridad compleja jerarquizando las unidades encargadas a las diferentes especialidades.

3) Creación y fortalecimiento de la Policía de Seguridad Compleja. Medias:

a) Crear una dirección de Seguridad Compleja

b) Crear una dirección de Operaciones Policiales Complejas. A cargo de la dirección estratégica, táctica, coordinación y evaluación de las acciones, operaciones policiales.

· Dividir en tres unidades de inteligencia táctica y operaciones: Departamento de Delito Complejo, Departamento de Control del Narcotráfico y Departamento Antiterrorista.

· Regulación y dirección estratégica del sistema de coordinación general de operaciones policiales complejas. Son las llevadas a cabo por los departamentos policiales específicos, dependencias tácticas y operativas, acciones locales, regionales, nacionales e internacionales.

· Formación, capacitación y entrenamiento permanente de personal policial especializado.

· Asistencia logística, técnica y tecnológica de las dependencias y áreas abocadas.

a) Crear en cada unidad regional un Centro de Operaciones Policiales Complejas (COPOC).

b) Establecer un sistema de cooperación institucional contra el delito complejo: trabajo coordinado con organismos de otras provincias, nacionales e internacionales.

4) Fortalecer el Sistema de Inteligencia Criminal (Dirección de Inteligencia Criminal). Análisis estratégico de la información de inteligencia táctica producida por la Dirección de Operaciones Policiales Complejas y sus centros distritales. Elaborar cuadros de situación del delito, mapeo delictivo estratégico que permita conocer el accionar de los grupos delictivos dedicados al narcotráfico, terrorismo, actividades políticas ilegales. Actividades:

a) Preparar un informe periódico del panorama delictivo. Con alcance nacional, y regional de la situación y evolución de la problemática criminal compleja, forma de organización y funcionamiento, emprendimientos económicos, factores determinantes, impactos sociales e institucionales y vínculos internacionales.

b) Preparar un gabinete de trabajo de inteligencia. Tiene que estar dividido en distintos tipos de análisis estratégico de acuerdo a distintas modalidades delictivas. Identificar patrones, base de datos de personas o grupos criminales, desplazamientos, evolución y cambios en los hechos.

c) Crear una base de datos única de la inteligencia criminal compleja. Que permita:

· Enlace con otras bases e interconexiones informativas.

· Analizar las comunicaciones telefónicas, análisis de conexiones y contactos y análisis visual de la información delictiva.

· Seguridad de acceso con protocolos.

d) Establecer una doctrina de inteligencia para operaciones policiales complejas, que la defina y regule.

2.2. Modernizar la carrera profesional

A partir del esquema de especialización de la policía en seguridad preventiva y seguridad compleja, se propone nuevos parámetros de formación y capacitación:

· Dividir la instrucción en básica, uniforme e integral, y luego en especializada de acuerdo a la seguridad compleja o preventiva.

· Proceso de incorporación de personal policial a partir de una calificación de los aspirantes.

· Adecuar contenidos a las tareas de seguridad preventiva y compleja.

· Reentrenamiento policial

· Concurso público de antecedentes y oposición como único mecanismo para incorporar y validar a los docentes.

2.3. Fortalecer el control policial

Es necesario adecuar el accionar policial a los principios básicos de legalidad del estado de derecho. También preservar los derechos de los efectivos durante su ejercicio profesional dentro de la organización.

Ejes para fortalecer el trabajo de control policial:

2.3.1.Aplicar los principios de labor policial.

a) Principio de legalidad: adecuarse a normas legales, tratados internacionales código de conducta y principio de las Naciones Unidas sobre el uso de la fuerza y armas de fuego.

b) Principio de oportunidad: evitar actuación innecesaria.

c) Principio de razonabilidad: evitar actuación policial abusiva.

d) Principio de gradualidad: priorizar el proceder preventivo disuasivo antes que el uso de la fuerza.

2.3.2. Establecer un marco normativo regulatorio del accionar policial.

2.3.3.Establecer un marco normativo de procedimientos, directivas e instrucciones.

Deben limitar el accionar discrecional del mando y la autonomía policial, actualizar principios básicos de actuación, estrategias y orientaciones institucionales.

2.3.4.Fortalecer la capacidad de acción de la Inspección General de Seguridad y el Junta de Disciplina.

2.3.5.Crear la Defensoría del Policía.

Funciones:

a) Garantizar la defensa de los derechos de los policías durante el ejercicio de su trabajo.

b) Mecanismos para proteger los derechos del personal policial.

c) Promover el respeto integral de los derechos del policía dentro de la institución para dignificarlo.
Tercera parte: Justicia penal y necesidad de profundizar reformas

Presenta algunos problemas estructurales que exigen cambios:

. Ausencia de finalidad política en la administración: presenta un rol desdibujado, ausente en su función de dar las certezas que la sociedad necesita sobre qué se puede hacer, qué se puede pedir y cuáles son nuestros derechos.

. Impacto en la calidad de vida: la Justicia incide en este aspecto, especialmente en sociedades conflictivas como la nuestra. Pero se necesita un espacio con reglas claras, abierto y con códigos comprensibles para que la justicia llegue a todos. Tiene que estar al servicio de las personas en conflicto.

. Problema de la seguridad: La justicia no puede perseguir todos los casos que mayor daño social producen, tampoco los menores y cae en el abuso de poder. Esto desorienta a la ciudadanía.

. Distancia con la gente: El sistema de justicia está alejando de la sociedad para la que trabaja, pone distancia con los involucrados en conflictos y también profundiza esta separación con la gente a través de un ritual de saber específico que la convierte en un laberinto.

. Crisis de eficiencia: la criminalidad se ha modernizado pero la justicia penal sigue usando viejas tecnologías de persecución. Produce impunidad en los poderosos y solo atrapa a los pequeños delincuentes. No es igualitario y no permite establecer una cultura de convivencia pacífica.

. Crisis de preservación de la dignidad humana: la administración de justicia cae en una violación rutinaria de los derechos humanos con la ineficiencia, el tiempo de los procesos, falta de defensa

. Crisis de legitimidad: si la justicia no cumple con su rol, los jueces no tienen poder y los ciudadanos no creen en el poder de los jueces. Así no se consolida la democracia.

3.1. Propuestas para profundizar la reforma judicial

3.1.1. Monitoreo de evolución a través de indicadores de gestión

La gestión de la justicia penal como el de cualquier política debe evaluarse para conocer avances e impactos. Estableciendo indicadores de gestión es posible conocer cómo va mejorando.

3.1.2.Cambios en el Ministerio Público

Objetivos:

l Mejorar productividad del Ministerio Público y el sistema penal.

l Diversificar respuestas y servicios que ofrece a las víctimas de delitos.

l Distribuir de forma equitativa el trabajo y los recursos.

l Ofrecer posibilidades de gestión adecuadas a la sobrecarga de trabajo.

l Desarrollar nuevas prácticas acordes con el modelo acusatorio en vigencia.

l Flexibilizar la organización adaptándola a las demandas sociales.

l Favorecer el acceso a las víctimas de delitos a la justicia.

l Reorientar la inversión del Ministerio público y dirigirla a la atención del usuario.

l Tecnificar las actuaciones en los casos de investigación.

l Nueva distribución del trabajo entre fiscales y policías a partir de la distribución de tareas.

l Integrar a otros recursos de la comunidad.

Acciones:

3.1.2.1. Dividir el Ministerio Público en cuatro áreas temáticas

l Área temática de información, orientación y derivación: debe escuchar a las víctimas y darles una respuesta orientadora. Debe derivar o tomar denuncia.

l Recepción de denuncias y respuestas primarias: debe ofrecer asesoramiento profesional personalizado. Debe derivar a solución no judicial o hacer presentación del caso en los juzgados penales

l Respuestas judiciales rápidas: debe analizar la posibilidad de resolver el conflicto rápidamente otorgando salidas alternativas. Si no es posible elevar a juicio oral.

l Investigación: cuando las causas van hacia juicio.

3.1.2.2. Crear un Foro de Debate de Fiscales

Objetivos para establecer un espacio de comunicación entre fiscales del mismo grado para intercambiar experiencias sobre técnicas de investigación y estrategias procesales adecuadas. Servirá también para establecer un espacio de comunicación entre fiscales de la etapa instructora y debate.


4. Cuarta parte: Sistema penitenciario

Principales problemas:

· Sobrepoblación y hacinamiento.

· Falta de respuesta del Poder Judicial.

· No hay una política penitenciaria que evoluciones de acuerdo a lo que el sistema necesita.

· Escasas oportunidades de trabajo, formación y baja calidad que no atienden a las demandas del mercado laboral donde se debe reinsertar el privado de libertad.

· Falta de infraestructura y servicios para los internos.

· No hay tratamiento.

· No alcanzan los servicios de asistencia legal y hay indefección jurídica.

· La etapa procesal de la ejecución de pena es demasiada lenta.

· Insuficiente personal penitenciario, falta de capacitación, asistencia, sistema de estímulos y desincentivados.

· Falta de controles permanentes y estrictos de gestión y abuso en las funciones, especialmente en casos de tortura y corrupción.

· La cárcel se gestiona solo con objetivos de seguridad.

Análisis de funcionamiento:

· La estructura del sistema penitenciario es militarizada, con jerarquías rígidas y verticalidad.

· Responde a patrones de obediencia.

· Actúa en base a prácticas propias de la doctrina de seguridad nacional como las nociones de orden, enemigo sin derecho, guerra, combate, etc.

4.1 Propuestas de cambio y reformas

a) Racionalizar la aplicación de medidas restrictivas de la libertad, alentando la aplicación de medidas alternativas.

b) Crear un controlador de ejecución a cargo de la autoridad judicial.

c) Implementar un tratamiento a los internos que lo acepten.

d) Fijar una capacidad máxima por establecimiento carcelario y facultar al director a no recibir más personas de las que se ha establecido.

e) Coordinar la ejecución con el sistema de seguridad, para jerarquizar prioridades en la lucha contra el crimen, valorando alternativas para evitar el hacinamiento.

f) Reestructurar el servicio penitenciario y establecer que los cargos de director sean por concurso, por miembros del sistema penitenciario con título universitario y con perfil adecuado.

g) Permitir la sindicalización del sistema penitenciario.

h) Crear una oficina de control de corrupción y abuso funcional, integrada por un auditor de asuntos internos, un tribunal de ética y la estructura administrativa y dotación de personal que corresponda.

i) Rediseño y Fortalecimiento Institucional del Organismo Técnico Criminológico.

· Darle rango de dirección.

· Proveer de recursos humanos y materiales para desplegar sus funciones.

· Coordinar esfuerzos interagenciales

· Debe funcionar como un auxiliar de la justicia.

· Debe estar integrado por expertos seleccionados por concurso en: medicina general, psiquiatría, psicología, derecho penal y criminología, ciencias de la educación y pedagogía, trabajo social, antropología y sociología.

· Sus funciones deben ser:

§ Seguimiento personalizado de cada detenido

§ Dictaminar sobre el ámbito físico adecuado para el cumplimiento de la detención.

§ Informar a la persona privada de libertad acerca de su derecho a llevar adelante tratamientos.

§ Acordar con la persona privada de libertad el contenido del tratamiento.

§ Incentivar la participación de personas físicas o jurídicas como prestadoras de tratamiento y coordinar.

§ Controlar el desarrollo de los tratamientos.

§ Proponer actividades de seguimiento, acompañamiento y respaldo más adecuadas para cada detenido antes de su liberación.

§ Dar asesoramiento y capacitación al servicio penitenciario.

§ Informe anual.

j) Controles carcelarios: debe buscar el respeto de los derechos, transparencia, control de gestión y rendición pública. Es necesario implementar:

· Canales de denuncia anónimos recibidos por una institución independiente a la agencia involucrada.

· Asistencia a las víctimas de abusos dentro de las cárceles.

· Buzones de quejas en los penales que sólo pueden abrir los destinatarios.

· Mecanismos de control disciplinario.

· Comisionado que recibe quejas y pide investigación.

· Evaluaciones externas.

· Sistema de estímulos y desincentivo.

· Control externo y monitoreo comunitario

· Prensa y medios de información.

k) Fortalecer el control parlamentario en: ejecución presupuestaria, sistema disciplinario, gestión y resultados.

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